各市、县（市、区）人民政府,省政府直属各单位：

现将《浙江省民政事业发展“十二五”规划》印发给你们,请结合实际,认真贯彻实施。

二〇一一年十一月十四日

（此件公开发布）

浙江省民政事业发展“十二五”规划

为促进我省民政事业科学发展,根据《浙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,制定本规划。

一、发展背景

“十一五”时期,全省各地以改善民生、促进民主、增进民利为主线,大力推进民政各项工作,圆满完成了既定的目标任务,民政事业整体发展水平继续走在全国前列。一是适度普惠的新型社会福利体系初步形成。率先制定实施全省社会福利专项规划,养老服务体系建设加快推进,老年人优待政策全面落实,孤残儿童福利制度基本建立,慈善事业继续保持快速发展势头。二是社会救助体系建设全面深化。以低保制度为基础的社会救助体系基本覆盖城乡全部困难群众,救助水平稳步提高,防灾、减灾、救灾体系基本形成,青川地震灾区等援建工作富有成效。三是基层社会管理服务水平明显提高。城乡社区建设深入推进,城市社区服务功能不断完善,农村社区建设制度框架率先形成,城乡基层民主自治机制进一步健全,社会组织发展环境明显改善,服务经济社会发展能力逐步增强。四是优抚安置保障机制不断健全。重点优抚对象生活、医疗、养老等保障水平显著提高,退役士兵安置改革深入推进,退役士兵职业技能培训工作有序展开,军队离退休人员待遇全面落实。五是公共事务管理体系建设卓有成效。大中型水库移民后期扶持政策平稳实施,滩坑水电站水库移民安置任务圆满完成；行政区划调整积极稳妥推进,地名公共服务工程建设任务基本完成,“平安边界”长效机制逐步建立；殡葬管理体制进一步理顺,婚姻、收养登记服务水平不断提高。六是民政事业发展支撑能力显著增强。“十一五”时期,全省民政事业费实际支出344.64亿元,比“十五”时期增长154%；民政事业基本建设投资21.65亿元,比“十五”时期增长73%；发行福利彩票232.3亿元,筹集彩票公益金75.22亿元。率先建立厅校合作新机制,成立浙江大学民政研究中心,开启民政理论研究新局面。

“十一五”时期民政事业的发展成就,为今后事业发展奠定了坚实基础。同时,应当清醒看到,我省民政事业发展还面临诸多问题和挑战：城乡、区域发展不均衡,民政工作在社会建设和管理中的战略定位和功能作用有待进一步明确,事关公民基本社会权益保障的体制机制建设尚处于探索阶段,公共服务能力需要进一步提高,支撑民政事业科学发展的要素保障还有待进一步加强。“十二五”时期,是全面建成小康社会的关键时期,是深化改革、加快转变经济发展方式的攻坚时期,也是民政工作乘势而上、大有作为的重要战略机遇期。必须高度重视,抢抓机遇,解放思想,创新举措,在更高层次、更宽领域推进全省民政事业持续健康发展。

表1“十一五”时期我省民政事业发展主要指标完成情况

二、指导思想、基本原则和发展目标

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略,以维护保障城乡居民基本社会权益为根本,以实现全省民政事业城乡一体化为目标,以深化民政体制机制改革为动力,以创新管理、强化服务、改善民生、促进民主、增进民利为抓手,以法制化、标准化、专业化、信息化建设为支撑,确保全省民政事业整体发展水平继续走在全国前列,为加快实现民政事业现代化奠定坚实基础。

（二）基本原则。

——坚持以人为本,全面发展。紧紧依靠人民群众、服务人民群众,切实保障城乡居民基本社会权益,更加注重提高居民生活质量,促进服务对象全面发展。

——坚持统筹协调,整体推进。强化制度建设,改进工作方式方法,统筹城乡、区域民政工作,促进各项民政业务协调发展,提升民政事业整体发展水平。

——坚持政府主导,社会协同。切实强化政府的社会管理和公共服务职能,强化公共财政对民政事业的保障作用,鼓励、引导、支持社会各界参与社会建设和管理,增加社会服务供给总量,提高社会服务供给水平。

——坚持立足基层,强化基础。大力推进民政法制化、标准化、专业化、信息化建设,推进民政管理和公共服务重心下移,夯实基层基础,壮大从业人员队伍,提高从业人员综合素质。

（三）发展目标。到2015年,全省基本实现民政事业发展城乡一体化,形成与经济社会发展水平相适应、与基本公共服务均等化目标相协调的发展格局,民政事业整体发展水平继续走在全国前列。

——适度普惠的民政民生保障体系进一步完善。坚持公平、正义、普惠、均衡的事业发展方向,完善以困难群众、特殊群体、优抚对象为保障服务重点,惠及全省人民的民政民生保障体系。

——规范有序的基层民主治理机制进一步健全。健全党组织领导的,以公共事务为主要内容,以民主参与为基本形式,权利义务清晰明确、运行规范有序的基层民主治理机制。城乡基层群众自治组织、社会组织在社会管理和公共服务中的作用得到更好发挥,社会自治能力得到进一步提高。

——全面覆盖的社会服务体系基本建成。基本建成覆盖城乡、布局合理、功能齐全、保障有力的社会服务体系,确保城乡居民各类社会服务需求得到有效满足。

表2“十二五”时期全省民政事业发展主要指标

三、发展民政民生保障事业

（一）健全适度普惠的社会福利体系。建立健全面向全体居民,以机构福利服务、社区福利服务、慈善公益服务、社会工作服务为主要内容,以老年人、残疾人、孤残儿童为主要对象,政府主导和社会参与相结合,机构、社会、家庭相协调,适应我省经济社会发展水平,适度普惠的新型社会福利体系。

1.完善社会养老服务体系。大力发展居家养老服务,全面提升城乡社区居家养老服务网点基本养老服务功能,实现城市社区居家养老服务网点全覆盖、农村社区“星光老年之家”基本覆盖。鼓励支持社会中介组织、家政服务企业等参与居家养老服务。到2015年,基本实现区域、城乡社会养老服务均等化。加快养老机构建设,养老机构床位“十二五”期间年均增长10%以上；优化床位布局,国办养老机构新增床位优先满足失能（智）、半失能（智）老人所需。积极扶持鼓励社会力量兴办养老服务业。到2015年,力争实现每百名老人平均拥有床位数3张,其中民办养老服务机构床位数占全部床位数的50%。健全养老服务组织体系,省、市、县（市、区）建立养老服务指导中心,乡镇（街道）建立养老服务中心。提升养老机构服务功能,完善养老服务质量评估制度,探索建立老年人养老护理补贴制度、服务需求评估体系和信息管理系统,逐步实现按需分类提供服务,有效满足不同层次、不同类型的养老服务需求。实施养老机构政策性公共责任保险制度。到2015年,全省30%左右的养老服务指导中心、养老机构和10%的乡镇（街道）养老服务中心、居家养老服务站、“星光老年之家”达到省定示范标准。

2.健全孤残儿童福利体系。加强儿童福利机构建设,全省11个市和人口较多的县（市、区）均建有一所综合性儿童福利机构,提供养育、预防、医疗、康复、特殊教育、心理辅导、职业技能培训和社区支持等综合服务。异地扩建浙江民政康复中心,使其成为全省养老康复和残疾儿童医疗康复科研中心。发展残疾儿童康复特教服务,健全以残疾儿童家庭为基础、社区康复工作站为骨干、儿童福利机构和专业性残疾人康复机构为示范的社区康复教育训练体系,鼓励和扶持社会力量兴办残疾儿童康复特教服务机构。完善孤残儿童保障制度,建立孤残儿童基本生活最低养育标准自然增长机制,实现集中养育标准不低于当地上年度城镇居民人均消费性支出额的70%、分散养育标准不低于集中养育标准的60%。切实提高孤残儿童医疗保障水平,按规定解决孤残儿童医疗费用。逐步扩大“残疾孤儿手术康复明天计划”和“残疾儿童抢救性康复计划”覆盖范围,力争完成10000名孤残儿童的康复治疗任务。

3.推进残疾人与精神病患者福利服务体系建设。扎实推进残疾人共享小康工程,加快省假肢科研康复中心建设,加大康复辅具技术和产品研发力度。充分发挥民政特有工种职业技能鉴定实训基地作用,为相关从业人员提供技术培训和职业资格认定。继续实施“福彩助我行”行动,为符合条件的肢体残疾人员免费安装辅具并提供相应的康复服务。加强精神病患者福利机构建设,重点加强省复员退伍军人精神病疗养院、温州市精神病院等建设。到2015年,全省精神病人福利床位数达到5000张,基本满足“三无”人员、复退军人中的精神病患者和特困精神病人的收治需求。健全精神病患者医疗保险、医疗救助制度,提高医疗保障水平,建立精神病患者居家服务补贴制度,培育相关社会组织,建立为精神病患者提供生活照料、康复养护、技能培养等多项服务的综合性社区服务体系。

4.发展慈善公益事业。加强慈善组织建设,大力发展慈善公益类非公募基金会,加快培育覆盖到乡村、社区的慈善组织网络。探索制订慈善组织行业规范,推动第三方评估机制建设,进一步完善慈善组织决策、执行和监督相分离的运行机制,不断提高慈善组织社会公信度。全面推动慈善救助项目化,重点加大安老、助孤、扶残、济困、赈灾、助医等项目的扶持、资助力度,并逐步向其他社会公益领域拓展。进一步健全彩票公益金支持慈善事业发展机制。深入开展“对口援助”、“结对帮扶”、“送温暖”等活动。创新慈善超市组织形式,健全布局合理、运行良好的慈善超市网络。

5.促进福利彩票事业与福利企业健康发展。切实加强福利彩票发行机构自身建设,确保发行安全健康。稳步扩大站点规模,提高服务质量,增强电脑福利彩票和网点即开票竞争力,力争在有条件的县（市、区）全面建立“中福在线”大厅,努力实现“十二五”期间福彩销售量和公益金筹措额年均增长10%以上。加快推动社会福利企业立法,完善扶持福利企业发展相关法规政策,实现福利企业稳步健康发展,促进残疾人集中就地安置和转移安置。严格福利企业资质管理,加强行政监督,依法保障职工合法权益。

（二）完善城乡一体的社会救助体系。深化完善社会救助体系,提升城乡一体化水平,加快推动社会救助立法,全面推进社会救助法制化、规范化建设。

1.推进最低生活保障制度规范化建设。建立低收入家庭收入核定体系,完善低收入家庭收入核定办法,组建专业收入核定工作队伍,建成面向城乡低收入居民、多部门协作配合的收入核定综合信息处理平台。规范基层低保管理服务,健全基层低保监管和责任追究机制,确保应保尽保、应补尽补、应退尽退。完善低保标准动态调整机制,全省平均低保标准年均增长10%以上,到2015年,实现全省农村低保平均标准不低于城镇平均标准的75%。健全临时救助制度,确保因突发事件致困的群众及时得到救助。

2.提高医疗救助服务水平。进一步提高医疗救助筹资水平,加大医疗救助力度特别是重特大病的救助力度,到2015年,全省医疗救助人均筹资额达到15元以上,医疗救助水平进一步提高。完善救助工作程序,全面实现医疗救助即时结报。

3.依法规范集中供养。完成敬老院事业法人登记工作,推行供养机构等级评定,实现管护服务专业化,提高规范化管理水平。将供养资金纳入地方财政预算专账核算,确保五保、“三无”对象供养标准不低于上年度所在县（市、区）农民人均纯收入的60%。

4.健全综合救灾减灾体系。完善省、市、县、乡镇（街道）、村五级救灾应急预案体系,提升应急反应和处置能力,将灾民基本生活救助应急服务时间缩短至12小时内,确保受灾群众衣、食、住、医等救助所需得到及时满足。规范避灾安置场所建设,到2015年,各市、县（市、区）均建有一所避灾安置中心,乡镇（街道）、多灾易灾城乡社区建有一所避灾安置所,全省避灾安置场所可容灾民总量达到300万人以上。优化救灾物资仓储布局,建立完善省级救灾物资储备网络,新建浙江省救灾物资储备中心,各县（市、区）均建有救灾物资储备仓库。实现救灾物资仓储布局进一步优化。探索建立救灾物资储备管理信息系统,为全省救灾物资储备体系提供保障和支持。建立全省无线灾情速报系统,提升灾害信息员素质,提高灾情报送效率。完善自然灾害救助规程,健全应急工作机制。将县（市、区）灾害救助资金列入财政预算。增强公众防灾减灾意识,建立规范有序、运转有效的基层救灾社会动员和参与机制,不断提高城乡社区减灾能力。深入推进“综合减灾示范社区”创建活动。

图1“十二五”省级救灾物资储备网

（三）构建军民融合的优抚安置保障体系。充分发挥双拥工作平台作用,完善优抚保障政策,深化安置改革,促进军政军民和谐发展。

1.提高双拥共建水平。建立健全军民融合式双拥共建机制,广泛开展双拥宣传和全民国防教育,加强对部队军事斗争准备的支持,积极配合部队完成战备执勤、训练等重大任务。进一步提高社会化拥军工作水平,广泛开展科技、信息、教育拥军等活动,帮助部队培养高素质新型军事人才。

2.完善优抚保障服务制度。健全优抚保障机制,扩大优抚政策覆盖面,提高优抚保障水平,确保重点优抚对象生活不低于当地平均生活水平,进一步完善重点优抚对象抚恤补助标准自然增长机制。健全医疗保障服务制度,加大重点优抚对象门诊就医和老年病、慢性病医疗救助力度,实施白内障免费复明工程。完善全省优抚数据和信息系统,提高优抚对象动态管理水平。推进优抚事业单位规范化、标准化建设。完成省荣军医院新院建设并投入使用。依法规范烈士褒扬工作,加强全省零散烈士纪念设施普查和集中保护管理工作,大力宣扬烈士先进事迹。

3.深化退役士兵及军休干部安置改革。健全城乡一体退役士兵安置制度,建立安置补偿费标准自然增长机制,逐步缩小城乡差距。全面推行退役士兵免费教育培训,增强退役士兵就业创业能力。优化军休安置服务,规范军休干部和无军籍退休、退职职工交接安置,全面落实军休干部政治、生活待遇,稳妥推进住房、医疗体制改革,完善国家保障与社会化服务相结合的管理服务机制,提高军休安置服务的社会化水平。全面加强军供站基础设施建设,规范管理,提升保障服务水平。启动省军供站分站建设工程。

四、加强城乡基层社会管理

以城乡社区建设为抓手,加强社会组织能力建设,完善基层民主治理机制,推进社会工作人才队伍建设,实现政府行政管理和居民自我管理的有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动。

（一）统筹城乡社区建设。加快社区服务中心建设,市、县（市、区）建立以服务热线为标志的网络信息化服务统一平台,乡镇（街道）建有综合性社区服务中心,村级社区服务中心总数超过15000个。加强社区组织体系建设,积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织,发展新型社区治理组织,建立备案制度,逐步形成以社区党组织、社区居委会、社区社会组织等主体分工协作、功能互补的社区自治组织体系。健全社区服务体系,加大社区公共服务投入,广泛推行政府购买社区服务,完善社会组织参与社区服务资助补贴机制,鼓励发展社区志愿服务,基本建立有效满足城乡居民不同层次需求的社区服务体系。到2015年,城市、农村社区志愿者分别占城市、农村社区居民人口的10%和5%以上。

（二）深化基层民主自治。完善居民自治制度,推广直接选举,降低非本地户籍社区居民参选“门槛”,社区居民委员会直选率力争达到60%以上。健全民主决策、民主监督、民主议事协商、民主评议等制度,依托社区监督委员会、协商议事会等载体,鼓励居民参与社区居民自治,增强社会生活共同体意识。完善村民自治,加强以农村社区党组织为核心的农村基层组织体系建设,规范村委会选举,进一步健全村务公开和民主管理制度,加强村务监督委员会制度建设,提高农村社区管理服务能力,依法保障农村居民权益。

（三）健全社会组织培育监管机制。深入推进社会组织管理体制改革,优化社会组织发展环境。加大社会组织扶持力度,健全财政资助奖励机制和政府购买服务制度,落实社会组织税收优惠政策。重点培育慈善公益类、基层服务类、行业组织类社会组织。探索建立社会组织孵化器,优先扶持发展公益服务类社会组织和社区社会组织。鼓励社会组织承接社会服务职能,着力增强服务经济社会能力。建立信息公开制度,大力倡导诚信建设,提高社会组织的公信力和影响力。不断扩大社会组织党建覆盖面,以党建工作引领社会服务管理创新。探索民办非企业单位直接登记。全面推进社会组织评估工作。建设全省社会组织管理信息网络平台。建立社会组织执法监察队伍,及时查处非法组织和社会组织违法违规行为。

（四）壮大社会工作人才队伍。健全政策体系,强化行业规范,探索完善社会工作人才管理机制,全面推进社会工作人才队伍建设。完成民政领域社会工作岗位开发和设置,以社区为重点开展社工服务,并积极拓展社会保障、人口计生、医疗卫生、文体教育、残障康复等领域的专业社工服务。到2015年,全省拥有专业社会工作人才10万人。广泛推行政府购买社会工作服务,积极培育扶持民办社会工作服务、培训机构,发展社工行业管理、评估、继续教育机构,提高社工理论研究和服务水平。加强社会工作从业人员专业培训,建立政府机构与高校、科研单位、社会组织合作机制,拓宽国内外社会工作专业交流渠道。

五、优化民政基本公共服务

按照建设公共服务型政府要求,增加民政基本公共服务供给,优化服务结构,提升服务水平,确保广大人民群众共享均等化基本公共服务。

（一）推动水库移民创业致富。加大移民生产开发扶持力度,加强资金规划、项目管理和产业组织引导,突出项目扶持重点,拓宽就业渠道,广泛开展技能培训,增强移民创业致富能力,妥善解决小型水库移民具体困难。到2015年,力争实现移民人均纯收入达到全省农民人均纯收入的85%。加强新建拟建大中型水利水电工程建设征地移民管理,维护移民合法权益,加快移民和谐融入安置地进程,切实维护库区和移民安置区的社会和谐稳定。

（二）加强区划地名管理。围绕新型城市化和新农村建设,突出小城市、中心镇、中心村建设,科学调整行政区划,构建与经济社会发展相适应的行政区划体系,进一步健全“平安边界”建设长效机制。深化地名公共服务工程建设,完成第二次全省地名普查。到2015年,全省建成覆盖面广、功能强、技术先进的地名公共服务体系。

（三）建立惠民殡葬服务管理体系。进一步完善殡葬制度,到2015年,全省所有火葬区均建立覆盖城乡居民的惠民殡葬制度,提供文明、优质的殡葬服务。科学规划、合理配置殡仪基础设施和服务设备,加强专业队伍建设,到2015年,全省城区人口10万以上的县城所在地均建有殡仪馆。按照“管办分离、依法监管、强化执法、规范服务”的思路,深化完善殡葬管理体制,全面推进殡葬执法监察机构建设,健全殡葬联合执法机制。大力推行“绿色葬法”,继续推进“三沿五区”坟墓整治,到2015年,全省完成30万穴坟墓治理任务,治理率达85%以上,生态葬法行政村覆盖率达88%。规范公墓管理服务,扶持乡村公益性墓地建设。

（四）依法规范婚姻、收养登记工作。建立婚姻登记机构等级评定工作机制,完善婚姻登记信息管理系统,加快与全国婚姻登记信息库联网步伐,提升婚姻登记员整体素质,依法完善婚姻登记规程,提高婚姻登记机构规范化建设水平。进一步规范收养工作,完善事实收养办法,推动大龄、病残儿童回归家庭,完善社会散居孤儿涉外送养程序,建立收养跟踪反馈制度,推动“寻根回访”工作。

（五）提升流浪乞讨人员救助管理水平。加强临时性救助、家庭保障和其他社会保障制度之间的衔接,健全流浪乞讨人员救助管理长效机制,提高救助管理工作规范化水平。加大救助服务设施建设力度,全面完成市级流浪未成年人救助保护中心建设,完善以市救助管理站为中心,县（市、区）救助管理站为依托,街道、社区救助点为补充的救助网络。加强救助管理机构的等级评定和规范化管理,到2015年,力争90%以上救助管理机构达到ISO9001质量管理体系认证标准。

六、推进民政重点项目建设

按照突出重点、集中力量办大事的基本思路,重点建设养老服务、社区服务、综合防灾减灾、精神卫生服务、儿童福利服务、社会救助服务、优抚安置服务、假肢康复服务、婚姻服务、殡葬服务等10大类项目,基本形成布局合理、功能完善、服务便捷的基础设施网络,不断强化民政社会服务保障基础支撑,有效满足城乡居民需求。

表3“十二五”时期民政建设项目库分类表表

表4  “十二五”时期民政事业发展重点建设项目库

注：本表主要择取投资规模在亿元以上部分项目。

七、强化规划实施的保障

（一）加强规划组织实施。各级政府要切实加强组织领导,把民政工作纳入当地经济社会发展总体规划,统筹协调安排,精心部署实施。各级民政部门要充分发挥本规划及社会福利、社区服务业、老龄事业、养老服务、防灾减灾等专项规划的指导作用,加强民政事业发展与城乡规划、土地利用总体规划、社会保障相关政策的衔接,拓宽视野,改革创新,努力提升社会管理服务水平,更好发挥民政工作在保障和改善民生、加强和创新社会管理等方面的重要作用。要结合本地区、本单位工作实际,研究制订年度工作实施方案,有计划、有步骤地抓好落实。积极建立完善民政事业发展规划指标体系尤其是城乡一体的科学指标体系,加强规划执行情况的定期监测和评估工作,确保规划各项目标任务如期完成。

（二）加大经费保障力度。各级政府要按照公共财政要求,进一步加大民政事业发展资金保障力度,切实扩大民政领域政府购买服务和财政资助项目的范围,鼓励、引导社会资本积极参与和支持民政事业发展。大力发展慈善捐赠事业,有力促进社会救助、社会福利及社会公益事业发展。安全稳定地扩大福利彩票发行规模,提高福利彩票公益金使用绩效,形成多渠道、多形式、多层次的民政事业发展资金筹措机制。进一步健全民政资金使用、监管和支出绩效评估机制,全面推行民政资金社会化发放,提高资金使用综合效益。到2015年,全省民政资金社会化发放率达95%以上。

（三）加快工作队伍建设。高度重视基层民政工作机构和干部队伍建设,根据实际需要,充实县（市、区）及乡镇（街道）民政工作力量,探索建立与履行民政职能相适应的行政管理系统。积极推行乡镇（街道）、城乡社区民政领域公益岗位设置,通过采取政府购买服务等方式,引导社会工作专业人员参与基层民政公共服务。进一步扩大开放度,加强与高等院校、科研机构的合作,建立民政政策理论研究基地和民政干部实训基地,不断提高民政干部职工政策理论水平和实务能力。切实加强民政专业技术和高技能人才队伍建设,全面实施民政专业技术人员和特有职业技能人员资格认证制度,提高民政工作队伍专业化、职业化水平。

（四）推进民政工作法制化、标准化和信息化建设。按照建设法治民政的要求,积极推动社会组织管理、社会救助、慈善捐赠等领域的地方立法工作,完善民政政策法规体系,加强民政综合执法队伍建设,提高民政工作法制化水平。加快养老服务、社区服务、殡葬服务等行业的地方标准建设,不断完善民政标准体系。加大民政标准的推广实施,建设一批标准化试点示范单位,提升民政管理服务的规范化水平。进一步提高民政工作信息化科学规划和建设水平,逐步建立涵盖各项民政业务的综合服务管理和办公运行系统,实现省、市、县、乡镇（街道）联网运行。